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Das neue Ausländer-GesetzMoskau. Am 25. Juli 2002 wurde das neue Gesetz "Über die Rechtsstellung ausländischer Bürger in der Russischen Föderation" Nr. 115-FS (nachfolgend "Gesetz") durch den russischen Präsidenten angenommen. Das Gesetz ist am 1. November 2002 in Kraft getreten. moskau.RU veröffentlicht hier eine Zusammenfassung und Auswertung des Gesetzestextes, die uns freundlicherweise von der internationalen Anwaltskanzlei SALANS zur Verfügung gestellt wurde. Wir weisen darauf hin, dass viele Regeln vor dem Erlass und der Umsetzung entsprechender Ausführungsbestimmungen voraussichtlich noch nicht angewandt werden.
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Das Gesetz regelt die wesentlichen Fragen im Zusammenhang mit der Einreise, der Ausreise, dem Aufenthalt und der Arbeitsaufnahme ausländischer Bürger auf dem Territorium der Russischen Föderation und gilt sowohl für ausländische Staatsangehörige, als auch staatenlose Personen. Bislang wurde die Rechtsstellung ausländischer Bürger durch verschiedene normative Akte (u.a. durch das Gesetz "Über das Verfahren der Ausreise aus der Russischen Föderation und der Einreise in die Russische Föderation" vom 15. August 1996, Beschlüsse der Regierung und Erlasse des Präsidenten der Russischen Föderation) geregelt, mit denen jeweils lediglich einzelne Aspekte der Stellung ausländischer Bürger in Russland geregelt wurden. Die Befugnisse zur Erteilung von Einladungen, Registrierung und Erteilung von Arbeitserlaubnissen wurden auf verschiedene staatliche Organe verteilt.
Das neue Gesetz stellt nun eine Vereinheitlichung von Bestimmungen dar, mit denen alle Fragen der Einreise und des Aufenthalts ausländischer Bürger auf dem Territorium der Russischen Föderation geregelt werden. Die Zuständigkeit für die Mehrzahl aller Fragen wurde den Innenbehörden übertragen, gleichzeitig sollen die Organe des Aussenministeriums für Fragen des Aufenthalts von Mitarbeitern ausländischer diplomatischer Vertretungen und ihrer Familien in Russland zuständig sein.
I. Erlaubter Aufenthalt
Das Gesetz nennt folgende Formen des Aufenthalts in Russland:
1. zeitweiliger Aufenthalt,
2. zeitweiliges Wohnen,
3. ständiges Wohnen.
Nachfolgend werden jede dieser Aufenthaltsformen und die Voraussetzungen für die Erlangung der jeweils erforderlichen Erlaubnis dargestellt.
1. Zeitweiliger Aufenthalt
Das Recht zum zeitweiligen Aufenthalt in Russland wird auf der Grundlage eines Visums gewährt, dessen Gültigkeit die zulässige Aufenthaltsdauer des ausländischen Bürgers bestimmt. Das Gesetz sieht keine Maximalgültigkeit eines Visums vor (bislang durfte diese Frist ein Jahr nicht überschreiten), es legt aber fest, dass die zuständige Innenbehörde die Aufenthaltsdauer des ausländischen Bürgers verlängern oder verkürzen kann, sofern sich die Bedingungen, unter denen das Visum erteilt wurde, verändert haben. Etwaige Kriterien für eine Fristveränderung (und insbesondere für eine Verkürzung) werden nicht im Gesetz bestimmt und damit in das Ermessen der zuständigen Innenbehörde gestellt.
Der ausländische Bürger ist nach Ablauf der Gültigkeitsdauer des Visums verpflichtet, die Russische Föderation zu verlassen, sofern sein Visum nicht verlängert wurde bzw. keine Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen erteilt wurde. Nach dem Gesetzwortlaut ist der ausländische Bürger verpflichtet, Russland vor Ablauf des alten Visums zu verlassen, selbst wenn ihm bereits ein neues Visum für einen erneuten Aufenthalt erteilt wurde, das lückenlos an das abgelaufene anschliesst. Eine erneute Einreise erfolgt auf der Grundlage des neuen Visums.
2. Zeitweiliges Wohnen
Als Grundlage für das zeitweilige Wohnen eines ausländischen Bürgers in Russland gilt die Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen (Rasreschenie na vremennoje prozhivanie). Diese wird für drei Jahre erteilt.
Die Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen wird im Rahmen einer jährlich durch die Regierung bestimmten Quote erteilt (ein diese bestimmender Regierungsbeschluss wurde noch nicht gefasst).
Bei bestimmten Ausländergruppen kann eine Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen ohne Berücksichtigung der oben genannten Quote erteilt werden. Zu diesen gehören insbesondere Ausländer, die früher die sowjetische Staatsangehörigkeit hatten, Ausländer, die mit einem auf dem Territorium der Russischen Föderation lebenden russischen Staatsbürger verheiratet sind, sowie bestimmte ausländische Investoren (allerdings wurde die Höhe der maßgeblichen Investitionen noch nicht festgelegt).
Die Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen wird durch die Innenbehörden auf der Grundlage eines Antrags erteilt. Der Antrag kann entweder bei der örtlichen Innenbehörde oder bei der jeweiligen Vertretung im Ausland gestellt werden. Die russische Regierung ist gehalten, demnächst das eigentliche Verfahren sowie ein Verzeichnis hierfür erforderlicher Dokumente zu bestätigen.
Im Gesetz sind die Gründe für die Ablehnung einer Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen genannt. Zu diesen gehören insbesondere:
- mehrfache Verstöße des Ausländers gegen das Aufenthaltsregime,
- der Ausländer hat nach Ablauf von drei Jahren ab seiner Einreise keine legale Wohnung in Russland,
- Diagnose einer durch die geltende Gesetzgebung festgelegten Erkrankung.
Ausländer mit einer Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen benötigen keine Arbeitserlaubnis, sofern ihr Arbeitsplatz in demselben Territorium liegt, für das die Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen erteilt wurde.
Das Regime des zeitweiligen Wohnens legt den ausländischen Bürgern gewisse Pflichten auf:
- Verpflichtung zu einer daktyloskopischen Registrierung,
- Verbot einer Verlegung des Wohnsitzes innerhalb der Russischen Föderation (gemeint ist ein nicht angemeldeter Umzug),
- jährliche Meldung bei den Innenbehörden.
3. Ständiges Wohnen
Das Recht zum ständigen Wohnen in Russland wird mit einer sog. Wohnerlaubnis (vid na zhitelstvo) gewährt, deren Dauer fünf Jahre beträgt und die unbegrenzt oft verlängert werden kann.
Voraussetzungen für die Erlangung einer Wohnerlaubnis sind:
- Einreichung eines entsprechenden Antrags bei der Innenbehörde,
- vorheriges zeitweiliges Wohnen in Russland für mindestens ein Jahr auf Grundlage einer Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen (dabei muss der Antrag spätestens sechs Monate vor Ablauf der Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen gestellt werden).
Das Verfahren der Erlangung der Wohnerlaubnis und das Verzeichnis der hierfür erforderlichen Dokumente ist durch die russische Regierung noch festzulegen.
Die Vorteile eines Regimes des dauerhaften Wohnens für Ausländer sind:
- eine Arbeitserlaubnis für das gesamte Territorium der Russischen Föderation,
- Reisefreiheit und Wahl des Wohnorts innerhalb Russlands,
- Berechtigung zur Beantragung von Einladungen für andere ausländische Bürger nach Russland.
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II. Einladungen in die Russische Föderation und Registrierung ausländischer Bürger
Der II. Teil des Gesetzes ist dem Verfahren der Erteilung von Einladungen in die Russische Föderation für ausländische Bürger gewidmet.
Die zur Erteilung von Einladungen bevollmächtigten Organe sind:
· das Innenministerium - erteilt Einladungen auf Antrag staatlicher Organe, diplomatischer Behörden und internationaler Organisationen;
· die Innenbehörden - erteilen Einladungen auf Antrag russischer juristischer Personen, russischer Staatsbürger und ständig in Russland wohnender Ausländer.
Zu bemerken ist, dass das Gesetz keine Bestimmungen hinsichtlich der Erteilung von Einladungen durch Repräsentanzen ausländischer Gesellschaften enthält (die Repräsentanzen konnten bisher ihre Einladungen bei dem sie akkreditierenden Organ der Staatlichen Registrierungskammer beim Justizministerium der Russischen Föderation beantragen).
Art. 16 Ziff. 5 des Gesetzes bestimmt, dass der Einladende die materielle und medizinische Versorgung des Ausländers während seines Aufenthalts in Russland zu garantieren und eine Wohngelegenheit zur Verfügung zu stellen hat. Eine Form für die Abgabe solcher Garantien (z.B. durch ein Garantieschreiben oder durch Vorlage anderer Dokumente) wurde noch nicht bestimmt.
Das Verfahren für die Ausstellung einer Einladung hängt vom Reisezweck ab und wird im Detail lediglich für zwei Einladungstypen festgelegt:
- Einladung zu Ausbildungszwecken,
- Einladung zum Zweck der Arbeitsaufnahme (hierzu nachfolgend).
Das III. Kapitel des Gesetzes legt folgende wesentliche Regeln für die Registrierung von Ausländern fest:
- Pflicht zur Registrierung innerhalb von drei Tagen nach der Einreise in die Russische Föderation oder ab dem Zeitpunkt eines Wohnortswechsels innerhalb der Russischen Föderation;
- die Registrierung erfolgt bei den territorialen Innenbehörden (davon ausgenommen ist die Registrierung von Diplomaten und ihren Familienangehörigen);
- für die Registrierung ist die Vorlage folgender Dokumente erforderlich: Antrag, Mirgationskarte und Ausweis (Reisepass);
- der Registrierungsantrag wird vom Ausländer persönlich oder von der ihn einladenden Organisation gestellt;
- zu beachten ist, dass der Ausländer bei Verlust seiner Dokumente nicht registriert wird und Russland innerhalb bestimmter Fristen zu verlassen hat.
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III. Einstellung ausländischer Arbeitnehmer
Die wesentlichen Bedingungen und das Verfahren zur Einstellung ausländischer Arbeitnehmer sind in Art. 13 und Art. 18 des Gesetzes geregelt.
Grundsätzlich benötigen Ausländer eine spezielle Erlaubnis für die Aufnahme einer Arbeit in der Russischen Föderation. Nach dem Gesetz ist eine Arbeitserlaubnis sowohl bei Beschäftigung auf der Grundlage eines Arbeits- oder Dienstleistungsvertrages als auch bei einer Tätigkeit als selbständiger Unternehmer erforderlich.
Für eine Einstellung von Ausländern sind folgende Dokumente erforderlich:
1) eine Erlaubnis zur Heranziehung und Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer (ist vom Arbeitgeber für einen oder mehrere Arbeitnehmer zu beantragen);
2) eine Arbeitserlaubnis (wird für jeden einzelnen Arbeitnehmer beantragt).
Ausländer, die in Russland als selbständige Unternehmer beschäftigt sind, benötigen nur das unter 2) aufgeführte Dokument.
Im Gegensatz zu den früheren Bestimmungen sieht das neue Gesetz keine Vereinfachung für die Einstellung ausländischer Arbeitnehmer in Führungspositionen bei Gesellschaften mit ausländischen Beteiligungen vor. Ebenfalls wurden keine Besonderheiten für eine Beschäftigung ausländischer Mitarbeiter bei Repräsentanzen ausländischen Gesellschaften vorgesehen. Damit gilt das neue Verfahren der Erteilung von Arbeitserlaubnissen ausnahmslos für alle Ausländergruppen.
Ausländer, die keine Arbeitserlaubnis benötigen, sind in Art. 13 Pkt. 4 des Gesetzes genannt. Hierzu gehören:
- Inhaber einer Erlaubnis zum zeitweiligen Wohnen (sofern sie in dem Territorium tätig sind, für das ihre Erlaubnis gilt) und zum ständigen Wohnen in Russland,
- ausländische Mitarbeiter, die Montage- und Serviceleistungen für durch ihre Unternehmen gelieferte Ausrüstung erbringen;
- Beamte diplomatischer Vertretungen, Journalisten, Lehrer und in Russland studierende ausländische Studenten mit Nebenverdienst.
Das mit dem neuen Gesetz eingeführte Verfahren der Aufnahme ausländischer Arbeitnehmer unterscheidet sich erheblich von dem bisherigen Verfahren. Alle Befugnisse zur Erteilung von Arbeitserlaubnissen wurden den Innenbehörden übertragen.
Wie bereits erwähnt, sieht das neue Gesetz vor, dass Ausländer, die zur Arbeitsaufnahme nach Russland einreisen, eine besondere Einladung benötigen. Die russische Regierung soll jährlich eine Quote für die Erteilung von Arbeitseinladungen bestimmen. Zahlen sind zur Zeit noch nicht bekannt. Das Gesetz sieht die Möglichkeit und das Verfahren der Erteilung einer Arbeitserlaubnis für Ausländer, die nach Russland auf Grund einer sonstigen Einladung eingereist sind, nicht vor. Allerdings, verbietet es diese auch nicht.
Das Verfahren der Einstellung ausländischer Arbeitnehmer beinhaltet folgende Schritte:
1. Beantragung einer Erlaubnis zur Heranziehung und Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer durch den Arbeitgeber bei den Innenbehörden;
2. Beantragung einer Einladung zum Zweck der Arbeitsaufnahme durch den Arbeitgeber bei den zuständigen Innenbehörden;
3. Hinterlegung einer Vorauszahlung zur Gewährleistung der Ausreise des ausländischen Arbeitnehmers aus Russland auf einem Sonderkonto der Innenbehörde;
4. Erteilung einer Einladung und Arbeitserlaubnis für jeden eingeladenen Ausländer durch die Innenbehörde;
5. Registrierung des Ausländers nach seiner Einreise bei der Innenbehörde;
6. Benachrichtigung der Steuerbehörde über die Einreise des Ausländers sowie weitere Benachrichtigungen an die Steuerbehörden in den durch das Gesetz vorgesehenen Fällen.
Zu erwähnen sind einige neue - einschränkende - Normen, wie z.B. die Verpflichtung des Arbeitgebers, die Innenbehörde über etwaige Verletzungen des Arbeitsvertrages durch den Ausländer sowie über eine vorzeitige Auflösung des Arbeitsvertrages in Kenntnis zu setzen; die Verpflichtung des Arbeitgebers, alle Kosten im Zusammenhang mit einer zwangsweisen Ausweisung (Deportation) des ausländischen Arbeitnehmers zu übernehmen, sofern dieser unter Verstoss gegen das gesetzlich bestimmte Verfahren eingestellt wurde; die Möglichkeit, die Arbeitserlaubnis bei Verletzung der Bedingungen des Arbeitsvertrages auf Grund eines Antrags des Arbeitgebers zu annullieren.
IV. Haftung für gesetzliche Verstösse
Das Gesetz enthält allgemeine Regeln über die Haftung für den Fall der Verletzung seiner Bestimmungen. Die jeweiligen Formen der Verletzung und der Haftung sind im 18. Abschnitt des neuen Gesetzbuches über administrative Rechtsverletzungen bestimmt, das am 1. Juli 2002 in Kraft getreten ist.
Das Gesetzbuch über administrative Rechtsverletzungen sieht eine Sanktion für folgende Rechtsverletzungen vor:
1. Verletzung des Aufenthaltsregimes für ausländische Bürger in der Russischen Föderation (z.B. Verstoss gegen Registrierungsbestimmungen, Aufenthaltsfristen, Wahl des Wohnorts) und
2. Verletzung der Vorschriften über die Heranziehung und Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte.
Es haften sowohl der betroffene ausländische Bürger als auch die zuständigen Mitarbeiter der Organisation, die diesen empfangen hat (bzw. beschäftigt). Gegen den Ausländer werden in der Regel Bussgelder in Höhe von 5 bis 10 Monatsmindestlöhnen (derzeit 500 1000 Rubel) erhoben, zusätzlich kann nach Ermessen der Behörden die zwangsweise Ausweisung (Deportation) aus Russland verhängt werden.
Gegenüber den zuständigen Mitarbeitern der Organisationen, die die Ausländer empfangen, können Bussgelder in Höhe von 5 bis 20 Monatsmindestlöhnen (derzeit 500 2000 Rubel) verhängt werden.
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Da das Gesetz keine speziellen Übergangsvorschriften enthält und keine Rückwirkung festlegt, sind Ausländer, die bereits über eine gültige Aufenthaltsgrundlage in Russland verfügen, nicht verpflichtet, etwaige Handlungen zur erneuten Registrierung bereits wirksam erteilter und gültiger Visa und Registrierungen bis zum Ablauf ihrer jeweiligen Gültigkeitsdauer zu veranlassen.
Das neue Gesetz sieht neben Grundlagen des neuen Verfahrens der Einreise und des Aufenthalts ausländischer Bürger in Russland keine konkreten Bestimmungen und Verfahrensweisen zur Ausübung verschiedener anderer Handlungen (wie das Verfahren der Ausfertigung von Einladungen und Dokumenten für ein Wohnrecht in Russland, die Höhe der Quoten für die Erteilung von Arbeitseinladungen und Erlaubnissen zum zeitweiligen Wohnen u.ä.) vor. Solche Bestimmungen müssen zusätzlich durch Beschlüsse der russischen Regierung bestätigt werden, die in der nächsten Zeit gefasst werden sollen. Erst dann können die durch das neue Gesetz vorgesehenen Rechte und Pflichten ihre praktische Anwendung finden.
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Der Winter ist eingezogen. Für ein paar Monate können sich die Russen in den Moskauer Parks an zahlreichen Eisskulpturen erfreuen. (Topfoto: Ballin)
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